Usvajajuće odluke u recentnim izbornim sporovima

Formalnopravni okvir odlučivanja svakako su prije svega Ustav i Zakon o lokalnim izborima ("Narodne novine" br. 144/12., 121/16., 98/19., 42/20., 144/20., 37/21., dalje: ZoLI) u skladu s kojima Državno izborno povjerenstvo (dalje: DIP) daje Obvezne upute za svaki izborni i referendumski proces, za postupak pripreme i provedbe izbora, za određivanje biračkih mjesta za provedbu izbora, a koji se provode isključivo na propisanim obrascima.

Slijedećim prikazima recentnih ustavnosudskih odluka kojima su žalitelji uspjeli osporiti rješenja nadležnih izbornih povjerenstava sumirani su usvajajući razlozi u pojedinim predmetima koji se mahom odnose na prigovor nepravilnosti u izbornom procesu, prilikom obrade, odnosno prebrojavanja glasačkih listića.

Odlukom broj U-VIIA-2627/2025 od 23. svibnja 2025. usvojena je žalba političke stranke te je naloženo Županijskom izbornom povjerenstvu (dalje: ŽIP) izvršiti kontrolu nevažećih glasačkih listića na izborima za općinsko vijeće Općine S. i za načelnika Općine S., jer je ŽIP propustio odgovoriti na žaliteljičine prigovore kojima upire na nepravilnost u pogledu neobično velikog broja nevažećih glasačkih listića. Okolnost da je nadležni ŽIP odbio  prigovor žaliteljice o nepravilnostima u izbornom postupku kao neosnovan jer je iz zapisnika o radu biračkih odbora razvidno da ni članovi biračkih odbora ni promatrači (među kojima i oni koje je imenovala žaliteljica) nisu stavili primjedbe na rad biračkih odbora, kao i jer žaliteljica nije pružila dokaze za svoje tvrdnje o nepravilnostima u radu biračkih odbora, za Ustavni sud nije otklonila sumnju u pravilnost postupka izbora i utvrđivanja nevažećih listića.

Odlukom broj U-VIIA-2628/2025 od 23. svibnja 2025. usvojena je žalba A. B. iz Vira, nositelja stranačke liste za Općinsko vijeće V., te je naloženo nadležnom ŽIP-u izvršiti kontrolu nevažećih glasačkih listića na izborima za Općinsko vijeće Općine V. jer žalitelj u prigovoru, kao i žalbi, upućuje na visok postotak nevažećih listića (prema objavljenim rezultatima izbora članova Općinskog vijeća Općine V. nevažećih listića bilo je 104, odnosno 4%). Uvažavajući ostvarene rezultate pojedinih kandidacijskih lista, među kojima i liste čiji je nositelj žalitelj, utvrđeno je da je taj broj glasačkih listića nedvojbeno mogao biti od utjecaja na konačni ishod provedenih izbora, odnosno diobu mjesta u Općinskom vijeću Općine V. Pritom, u odnosu na žaliteljeve navode o velikom broju nevažećih glasačkih listića na biračkim mjestima Općine V., u obrazloženju osporenog rješenja ŽIP-a izostali su odgovarajući razlozi.

Odlukom broj U-VIIA-2656/2025 od 23. svibnja 2025. usvojena je žalba političke stranke te je naloženo nadležnom ŽIP-u izvršiti ponovno prebrojavanje glasačkih listića na izborima za članove Gradskog vijeća Grada B. M. na biračkom mjestu broj 9, jer spornim rješenjem ŽIP-a prigovor žaliteljice kojim izražava sumnju u zakonitost provedbe upisa broja ostvarenih glasova u zapisnik biračkog odbora na tom biračkom mjestu koji ponavlja i u žalbi, odbijen je kao neosnovan. Prema stajalištu nadležnog ŽIP-a, zapisnici o radu biračkih odbora u izbornom postupku imaju pravnu snagu javne isprave (odnosno službenog dokumenta), a u konkretnom slučaju članovi biračkog odbora koji su imenovani od strane žaliteljice nisu imali primjedbi na rad konkretnog biračkog odbora, stoga su potpisali navedeni zapisnik.

Žaliteljica je isticala u žalbi da su opravdanost njezinih sumnji dodatno potvrdili i nestranački članovi biračkog odbora, odnosno predsjednik i zamjenik predsjednika, iznijevši jasnu tvrdnju da je prema njihovu sjećanju jedna druga politička stranka ostvarila najmanjim broj glasova.

U očitovanju Gradskog izbornog povjerenstva Grada B. M. potvrđena je mogućnost da je došlo do zamjene upisanih glasova za liste stranaka žaliteljice i te druge stranke u zapisniku o radu biračkog odbora na biračkom mjestu, čime je izražena sumnja u vjerodostojnost biračkog zapisnika. Iz dodatnog očitovanja Gradskog izbornog povjerenstva Grada B. M. proizlazi da su službene osobe iz izbornog procesa svojim argumentima ozbiljno dovele u pitanje vjerodostojnost konkretnog biračkog zapisnika.

Zbog sadržaja četiri izjave članica biračkog odbora na navedenom biračkom mjestu, Ustavni sud nije mogao nedvojbeno otkloniti sumnju o nepravilnostima u postupku prebrojavanja glasova, zbog čega je naložio ponovno prebrojavanje glasova kao razmjernu mjeru kojom se uspješno mogu otkloniti prigovori žaliteljice.

Odlukama broj U-VIIA-2657/2025 i U-VIIA-2658/2025 od 23. svibnja 2025., djelomično je usvojena žalba političke stranke i žalba kandidata i nositelja Kandidacijske liste u Općini S.F.J. te je nadležnom ŽIP-u kontrola nevažećih glasačkih listića i prebrojavanje glasova na izborima za općinsko vijeće Općine S.F.J. zbog utvrđenja da su ŽIP odnosno nadležno općinsko izborno povjerenstvo (dalje: OIP) propustili poduzeti bilo kakvu radnju kako bi provjerili  sve relevantne činjenice i okolnosti na koje upiru žalitelji u svom prigovoru o mogućim nepravilnostima u prebrojavanju glasova (nevažećih listića). Ustavni sud upozorio je na odluku broj: U-VIIA-3366/2021 u kojoj je opisano zorno postupanje ŽIP-a u situacijama kada sudionici izbornog postupka ukazuju na sumnje u ispravnost postupanja članova pojedinih biračkih odbora, osobito stoga što ŽIP nije uzeo u obzir niti činjenicu da je na konkretnom izbornom mjestu utvrđen nerazmjerno veći broj nevažećih izbornih listića, iako je njome raspolagao u trenutku kada mu je upućen zahtjev. K tome, ŽIP nije odgovorio na zahtjev da se promatračima omogući uvid u izborni materijal, odnosno glasačke listiće, te se u nazočnosti svih zainteresiranih sudionika izvrši prebrojavanje glasova. Ustavni sud naglašava da je člankom 118. stavkom 2. ZoLI-ja propisano da pravo promatranja izbora obuhvaća promatranje cjelokupnog izbornog postupka, a naročito glasovanje, rad izbornih tijela i uvid u cjelokupni izborni materijal.

Odlukom broj U-VIIA-2712/2025 od 26. svibnja 2025. usvojena je žalba nositeljice kandidacijske liste grupe birača u postupku izbora za članove Općinskog vijeća Općine L. i za općinskog načelnika Općine L. te je naloženo ponovno glasovanje jer nadležni ŽIP, u nadzoru nad radom OIP-a Općine L., nije obavio potrebne provjere kako bi mogao utvrditi je li bilo nepravilnosti koje su utjecale ili mogle utjecati na rezultat izbora, a nepravilnosti na koje su ukazali promatrači i žaliteljica odnose se na postupak glasovanja. Ustavni sud iz mjerodavne izborne dokumentacije nije mogao s potpunom izvjesnošću utvrditi pravo stanje stvari, ali je smatrao nedvojbenim da je došlo do manipulacija brojem birača i glasačkim listićima koje ne isključuju mogućnost da bi bez njih, primjenom metode iz članka 84. stavka 2. ZoLI-ja, rezultati izbora za članove Općinskog vijeća Općine L. bili drukčiji.

U takvim okolnostima, radi otklanjanja svake sumnje u poštenost izbora i radi osiguravanja vanjskog dojma njihove demokratičnosti i transparentnosti, postupak glasovanja u dijelu koji se odnosi na izbore za članove Općinskog vijeća Općine L. nužno je ponoviti.

U dijelu koji se odnosi na izbore za općinskog načelnika Općine L., uočene nepravilnosti i nezakonitosti, premda je i taj dio izbornog procesa neodvojivo zahvaćen uočenim nisu takvog značenja i intenziteta da bi utjecale ili mogle utjecati na izbor općinskog načelnika Općine L.

Odlukom broj: U-VIIA-2716/2025 od 26. svibnja 2025. usvojena je žalba stranke te je naloženo DIP-u izvršiti ponovno prebrojavanje glasačkih listića na izborima za članove Županijske skupštine navedene županije na dva biračka mjesta. Naime, priložene izjave dane su od strane osoba koje su članovi spornih biračkih odbora koje su imenovane u te biračke odbore po prijedlogu žaliteljice, radi se o izjavama službenih osoba, no istovremeno nije bilo moguće zanemariti činjenicu da u tim izjavama postoji element subjektivnosti.

Uzimajući u obzir i činjenice koje su po svojoj prirodi objektivnijeg karaktera, Ustavni sud je opazio da iz statistički i matematički izraženih izbornih rezultata proizlazi da na spornim biračkim mjestima na izborima za Županijsku skupštinu postoje određena statistička odstupanja između rezultata za Županijsku skupštinu i rezultata na izborima za druga tijela jedinice lokalne odnosno regionalne samouprave na istim biračkim mjestima. Iako iz te činjenice ne slijedi nužno zaključak da je došlo do pogreške u upisu rezultata, sama činjenica statističke relevantnosti odstupanja između rezultata otvara mogućnost opravdanoj sumnji da je do greške moguće došlo. Navedene sumnje mogla su otkloniti nadležna izborna tijela uvidom u prebrojane listiće, što bi bila razmjerna mjera zaštite interesa podnositeljice pritužbe koju je potkrijepila valjanim razlozima. S obzirom na to da se nije moglo nedvojbeno otkloniti sumnja u nepravilnosti u postupku prebrojavanja glasova, potrebno je izvršiti kontrolu i ponovno prebrojavanje glasačkih listića na izborima za članove Županijske skupštine te županije na dva biračka mjesta.

Odlukom broj: U-VIIA-2752/2025 od 28. svibnja 2025. usvojena je žalba političke stranke te je naloženo nadležnom ŽIP-u izvršiti kontrolu nevažećih glasačkih listića i prebrojavanje glasova na izborima za Općinsko vijeće Grada Z. na jednom biračkom mjestu kako bi se utvrdilo odražavaju li trenutačni utvrđeni privremeni rezultati lokalnih izbora za izbor Gradskog vijeća Grada Z. stvarnu volju birača, a posebno da ocijeni valjanost spornog listića serijski broj: 0006336, nakon čega će Gradsko izborno povjerenstvo u slučaju utvrđenog utjecaja na rezultate, donijete novu odluku o rezultatima lokalnih izbora za izbor Gradskog vijeća Grada Z.                                           

Odlukom broj U-VIIA-2756/2025 od 28. svibnja 2025. usvojena je žalba kandidata za Općinskog načelnika Općine P. i nositelja kandidacijske liste birača za izbor članova Općinskog vijeća Općine P. te je naloženo ŽIP-u da na tri biračka mjesta izvrši kontrolu nevažećih glasačkih listića i prebrojavanje glasova na izborima za Općinskog načelnika Općine P., jer su se u Općini P. za izbor općinskog načelnika kandidirala samo dva kandidata, te da je prema rezultatima provedenog glasovanja jedan kandidat dobio 987 glasova, dok je žalitelj dobio 956 glasova, pa s obzirom na malu razliku, utvrđeni broj nevažećih glasačkih listića je nedvojbeno mogao biti od utjecaja na konačni ishod provedenih izbora. Ovo i stoga jer između ostalog članak 94. stavak 3. ZoLI-ja propisuje da ako su se za izbor općinskog načelnika kandidirala samo jedan dva kandidata, izabran je kandidat koji na izborima dobije najveći broj glasova. Ustavni sud ocijenio je da su u obrazloženju osporenog rješenja izostali odgovarajući razlozi, a da je nadležni ŽIP propustio poduzeti bilo kakvu radnju kako bi provjerio sve relevantne činjenice i okolnosti na koje upire žalitelj u svom prigovoru o mogućim nepravilnostima u prebrojavanju glasova i utvrđivanja valjanosti glasačkih listića.

Odlukom broj: U-VIIA-2821/2025 od 2. lipnja 2025. usvojena je žalba kandidata na rednom mjestu broj 2 kandidacijske liste i ovlaštenog predstavnika gradske organizacije političke stranke na izborima za članove gradskog vijeća Grada Z. jer utvrđeno da je osporenim rješenjem povrijeđeno izborno pravo žalitelja na meritorno ispitivanje njegovog prigovora iz članka 128. stavaka 1. i 2. ZoLI-ja zbog čega je njegova žalba iz članka 131. stavka 1. ZoLI-ja osnovana. U ponovljenom postupku ŽIP je dužan iznova ocijeniti je li glasački listić serijskog broja 0039648 s biračkog mjesta broj 59 važeći.

Odlukom broj U-VIIA-2822/2025 od 2. lipnja 2025. usvojena je žalba se žalba Nezavisne liste u postupku za izbor općinskog načelnika Općine B. V., jer nadležni ŽIP, u nadzoru nad radom OIP-a Općine B. V. nije obavio potrebne provjere kako bi mogao utvrditi je li bilo nepravilnosti koje su utjecale ili mogle utjecati na rezultat izbora, a nepravilnosti na koje su ukazali promatrači, članovi biračkog odbora i žaliteljica odnose se na postupak glasovanja. S obzirom na to da osporeno rješenje ŽIP-a nije doneseno u skladu s mjerodavnim člancima ZoLI-ja kao i Deklaracijom o kriterijima za slobodne i poštene izbore, rješenje se ne prihvaća kao pravilno, zakonito i dostatno obrazloženo. Ustavni sud iz mjerodavne izborne dokumentacije nije mogao s potpunom izvjesnošću utvrditi pravo stanje stvari, ali smatra nedvojbenim da je došlo do manipulacija brojem birača i glasačkim listićima koje ne isključuju mogućnost da bi bez njih, primjenom metode iz članka 84. stavka 2. ZoLI-ja, rezultati izbora za izbor općinskog načelnika Općine B. V. bili drukčiji. Stoga je radi otklanjanja svake sumnje u poštenost izbora i radi osiguravanja vanjskog dojma njihove demokratičnosti i transparentnosti, postupak glasovanja u dijelu koji se odnosi na izbore za izbor općinskog načelnika Općine B. V. nužno je ponoviti.

Odlukom broj: U-VIIA-2862/2025 od 6. lipnja 2025. usvojena je žalba kandidata na  izborima za članove gradskog vijeća Grada Z., jer je utvrđeno da je glasački listić serijskog broja 0039648 s biračkog mjesta broj 59 na izborima za članove gradskog vijeća Grada Z. važeći. Izborni predmet je vraćen ŽIP-u na ponovni postupak radi donošenja nove odluke o ispravku rezultata izbora na biračkom mjestu broj 59 na izborima za članove gradskog vijeća Grada Z. Ovom žalbom osporeno je rješenje kojim je nadležni ŽIP trebao provesti odluku Ustavnog suda broj: U-VIIA-2821/2025 od 2. lipnja 2025. i ponovo odlučiti o podnositeljevu prigovoru od 27. svibnja 2025. S obzirom da ŽIP nije ocijenio valjanost glasačkog listića serijskog broja 0039648, nije moglo biti odlučeno niti o ispravku rezultata izbora kandidacijskih lista dviju političkih stranaka u pogledu pogrešno pribrojanog glasačkog listića serijskog broja 0039898,

Pritom je Ustavni sud istaknuo da dosadašnja izbornopravna praksa potvrđuje da se i glasački listić na kojem je jasno, uredno i nedvosmisleno označen redni broj ispred imena i prezimena kandidata za kojega birač glasuje, ali u nekom drugom obliku, a ne u obliku pune kružnice, također može smatrati važećim. Sukladno spomenutoj praksi i glasački listić na kojem postoje različite oznake također može, pod određenim strogim uvjetima, smatrati važećim. Primjeri su sadržani u odlukama Ustavnog suda broj: U-VIIA-2613/2009 od 27. svibnja 2009. i broj: U-VIIA-2819/2009 od 10. lipnja 2009. ("Narodne novine" broj 68/09.).

U konkretnom slučaju sporan je bio način označavanja kandidata prilikom izbornog procesa, glasovanjem. Naime, u skladu s mjerilima Ustavnog suda za tumačenje članaka 72. i 73. ZoLI-ja, znak "iks" ("X") kojim je birač na glasačkom listiću serijskog broja 0039648 s biračkog mjesta broj 59 prekrižio isključivo redni broj 7 kandidacijske liste žalitelja u konkretnom slučaju predstavlja na siguran i nedvojben način izraženu volju birača da glasuje isključivo za žaliteljevu kandidacijsku listu i stoga je ovaj glasački listić očito važeći.

Stoga je ocijenjeno da je ŽIP pogrešno primijenio članke 72. i 73. ZoLI-ja u konkretnim okolnostima jer ih nije protumačio u skladu s navedenim kriterijima Ustavnog suda i tako je povrijedio žaliteljevo izborno pravo na zakonitu odluku o njegovu prigovoru podnesenom na temelju članka 128. stavka 1. ZoLI-ja.

Odlukom broj U-VIIA-2935/2025 djelomično je usvojena žalba političke stranke protiv točke II. izreke rješenja DIP-a u dijelu točke 11. Grad N.M., biračko mjesto broj 1. - N.M. te je utvrđeno da je u drugom krugu glasovanja za izbor župana i zamjenika župana navedene županije na tom biračkom mjestu jedan kandidat umjesto 112 glasova dobio 111 glasova, a drugi kandidat umjesto 136 glasova dobio je 137 glasova, dok je utvrđeno dvanaest (12) umjesto trinaest (13) nevažećih glasačkih listića. DIP-u je naloženo ispraviti rezultate za izbor župana i zamjenika župana navedene županije za biračko mjesto Grad N.M., biračko mjesto broj 1. - N. M. i ukupni izborni rezultat drugog kruga glasovanja za izbor župana i zamjenika župana. Međutim, suprotno navodima žaliteljice, Ustavni sud je u obrazloženju odluke istaknuo kako prethodno navedena pogrešna utvrđenja DIP-a o utvrđenim rezultatima izbora za župana i zamjenika župana za konkretno biračko mjesto, imajući pritom u vidu konačne izborne rezultate za župana i zamjenika župana, nije nepravilnost koja je, u smislu članka 130. ZoLI-ja bitno utjecala odnosno mogla utjecati na rezultate izbora.

Unatoč znatnom broju odluka kojima je Ustavni sud dao za pravo žaliteljima, poštujući zakonitost i ustavnost izbornog procesa kako bi po dovršenim lokalnim izborima na općinskoj, gradskoj i županijskoj razini zaista djelovali kandidati odabrani stvarnom voljom birača, valja podsjetiti na stabilnu i dugogodišnju praksu koja podsjeća na činjenicu: 1) da je provođenje izbora (kandidiranje, promidžba, izborni postupak: glasovanje i brojanje glasova) strogo formalan postupak (odluka Ustavnog suda broj: U-VIIA-2820/2009 od 6. lipnja 2009., "Narodne novine" broj 67/09.), zbog čega stajalište da za izborne postupke vrijedi načelo po kojem su ti postupci strogo formalni, pa samim time i pravna zaštita u tim postupcima podliježe strogim formalnim pravilima (usp. odluke broj: U-VIIA-4346/2007 od 29. studenoga 2007., broj: U-VIIA-2820/2009 od 6. lipnja 2009. /"Narodne novine" broj 67/09./ i broj: U-VIIA-1148/2016 od 15. ožujka 2016.); 2) da su u zaštiti izbornog prava relevantne samo one nepravilnosti koje su bitno utjecale ili su mogle utjecati na rezultate izbora te da u postupcima radi zaštite izbornog prava sve tvrdnje o navodnim nepravilnostima ili nezakonitostima u izbornom postupku moraju biti potkrijepljene odgovarajućim dokazima (odluka broj: U-VIIA-3065/13 od 28. svibnja 2013., U-VIIA-3313/2021 od 8. lipnja 2021.); 3) da su zapisnici o radu biračkih odbora u izbornom postupku imaju pravnu snagu javne isprave, odnosno službenog dokumenta (odluke Ustavnog suda broj: U-VIIA-2980/2013 od 24. svibnja 2013. i U-VIIA-3259/2015 od 4. kolovoza 2015., "Narodne novine" broj 91/15.); 4) da je žalbenim navodima potrebno nesporno i argumentirano dovesti u sumnju vjerodostojnost zapisnika o radu biračkih odbora, da se radnja "zaokruživanja" rednog broja ispred imena i prezimena kandidata za kojega birač glasuje u smislu članka 99. ZoLI-ja ne smije tumačiti doslovno (odluka broj: U-VIIA-3278/2013 od 11. lipnja 2013., "Narodne novine" broj 71/13.) te 5) da je nedopustivo ponovno prebrojavanje glasačkih listića samo zbog toga što rezultati izbora pokazuju da je razlika u dobivenim glasovima između kandidata mala (odluke broj odlukama broj U-VIIA-3278/13 od 11. lipnja 2013. i broj U-VIIA-3259/2015. od 4. kolovoza 2017.).                                                

Ivana Đuras, viša savjetnica, Ustavni sud RH