Uz nadolazeći Zakon o najmu stanova: Može li se od strane države kontrolirati cijena najamnine?

1. Neki dosadašnji problemi vezani uz najam stanova

Stambena reforma, odnosno promjena starog sustava stanovanja temeljenog na društvenom vlasništvu stambenog fonda i stanarskom pravu u Republici Hrvatskoj započeta je donošenjem Zakona o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo¹ koji je stupio na snagu 19. lipnja 1991. Za stambenu reformu, odnosno promjenu starog sustava stanovanja temeljenog na društvenom vlasništvu stambenog fonda i stanarskom pravu, uz naprijed spomenuti Zakon o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo, najznačajniji je Zakon o najmu stanova koji je stupio na snagu 5. studenoga 1996. Zakon o najmu stanova, u dijelu koji se odnosi na prava i obveze zaštićenog najmoprimca, bio je predmet ocjene suglasnosti s Ustavom Republike Hrvatske. Nadalje, Europski sud za ljudska prava (dalje: ESLJP) je u predmetu Statileo protiv Hrvatske detaljno analizirao domaće pravne propise koji se odnose na nekadašnja stanarska prava i iz njih proizišle statuse zaštićenih najmoprimaca, te je 10. srpnja 2014. donio presudu u tom predmetu koja je postala konačna 10. listopada 2014. Tom je presudom ESLJP utvrdio da postojeći zakonodavni okvir kojim je u Republici Hrvatskoj uređeno pitanje zaštićenog najma stanova nije uspostavio primjerenu ravnotežu između suprotstavljenih interesa vlasnika stanova u kojima žive zaštićeni najmoprimci i interesa države da osigura provođenje stambene politike (reforme u stambenom sektoru nakon pada socijalističkog sustava). Nakon presude u slučaju Statileo, ESLJP je do danas donio iste presude i u drugim slučajevima.² To je rezultiralo donošenjem Zakona o načinu izvršenja presuda Europskog suda za ljudska prava u skupini predmeta Statileo protiv Hrvatske (broj zahtjeva: 12027/10 i dr.) i Odluke USRH, br.: U-I-3242/2018 i dr.³ Zadnja izmjena problematike najma je izvršena kroz odredbe Zakona o upravljanju i održavanju zgrada⁴ koji uređuje pitanje suglasnosti suvlasnika za kratkoročni najam stanova te definira pojam kratkoročnog najma.

2. Je li kvalitetno stanovanje privatni interes ili sadrži i bitne elemente javnog interesa?

U pravnoj literaturi se ističe kako korpus ljudskih prava postaje u demokratskim zajednicama najsnažniji legitimacijski temelj javnih politika. Društvene vrijednosti, kao što su društvena uključenost, društvena pravda, podrška slabijim i nemoćnijim članovima zajednice, podrška ranjivim društvenim grupama i uzajamna solidarnost temelj su na kojem se gradi koncept dostupnog stanovanja za sve građane, odnosno koncept kvalitetnog stanovanja kao javnog interesa. Pregled relevantne literature u području stanovanja, kao i analiza statističkih izvora o ostvarenim standardima stanovanja upućuju na to da se kvalitetno stanovanje ne može ostvariti bez odgovarajuće aktivnosti javnog sektora.⁵ Doktrina ističe kako je s jedne strane evidentno da tržište nije mehanizam koji može osigurati pristojno i kvalitetno stanovanje svim društvenim grupama. U svim društvenim zajednicama, čak i u onim najbogatijim, postoje društvene grupe i pojedinci koji nisu radno i financijski kompetitivni u tržišnoj utakmici te nisu u mogućnosti osigurati pristojne uvjete stanovanja za sebe i svoju obitelj. S druge strane, različite vrste intervencija javnog sektora u području stanovanja predstavljaju ne samo ispravku „nesavršenosti tržišnog mehanizma”, nego i prepreku za moguće zloupotrebe jačih i moćnijih „igrača“ u tržišnoj utakmici. Kada se govori o neutralnosti i objektivnosti tržišnog mehanizma, doktrina naznačuje kako se u drugi plan stavlja činjenica da se tržišna utakmica ne odigrava u praznom društvenom prostoru te da su odnosi moći interesnih grupa ključna poluga u utvrđivanju pozicije nekog sudionika u tržišnoj utakmici, a ne samo njegovo znanje/obrazovanje, sposobnost, iskustvo i dr. Kao što tržišni mehanizam ne može proizvesti gradski prostor s visokim obilježjima urbaniteta i kvalitete života, tako se ni u području stanovanja ne mogu ostvariti zadovoljavajući standardi bez intervencije države.⁶ Angažman države obuhvaća različite mjere i aktivnosti, od zakona i drugih propisa kojima se uređuju područja urbanističkog planiranja, projektiranja i građenja stanova i stambenih zgrada, do različitih politika koje primjenjuju lokalne i državne uprave, civilni sektor, društveno odgovorne kompanije i drugi akteri da bi se osigurala dovoljna i kvalitetna stambena ponuda, organiziralo odgovarajuće održavanje i upravljanje stambenim fondom i preduhitrile spekulativne radnje u tom sektoru.⁷ Otuda se može tvrditi da je kvalitetno stanovanje odgovarajućeg standarda i dostupnosti za sve građane javno dobro i javni interes te zajednice, bez obzira na to što je, po pravilu, najveći broj ili bar većina pojedinačnih stambenih jedinica privatno vlasništvo. Tu tezu podržavaju brojne međunarodne organizacije ili specijalizirane agencije međunarodnih organizacija i udruženja (UN HABITAT, European Social Housing Observatory i druge), čije je djelovanje usmjereno prema javnim politikama država i politikama međunarodnih institucija da bi se poboljšali uvjeti stanovanja.⁸ Štoviše i ZUOZ određuje kako je provedba navedenog Zakona u interesu Republike Hrvatske i javnom interesu (čl. 2.).⁹

3. Može li država intervenirati u privatno pravne (ugovorne) odnose? – ustavno-konvencijska analiza

U predmetu pred USRH-om¹⁰ naznačena su određena načelna stajališta o pravnoj naravi Ustava RH, standardima socijalne države i načelima socijalne pravde.¹¹ U navedenom kontekstu socijalne države bitna je komponenta i socijalnog jamstva prava vlasništva iz čl. 48. st. 2. Ustava iz kojeg proizlazi zahtjev usmjeren nositeljima vlasničkog prava i njihovim korisnicima da pridonose općem dobru u smislu ostvarivanja takvih konkretnih gospodarskih uvjeta društvenog života koji pojedincima, obiteljima i raznim društvenim skupinama omogućuju postizanje istinskog i cjelovitog dobra i blagostanja. Navedene doktrinarne postavke o socijalnoj državi i socijalnoj pravdi dobivaju osobit izraz u ustavnosudskom nadzoru zakonodavne djelatnosti u pogledu normativne materije koja zahvaća tržišno gospodarstvo i ugovornu autonomiju u obveznim odnosima, odnosno općenito problematiku obveznih odnosa koja izvire iz slobode adresata da autonomno uređuju međusobne ugovorne odnose. Temeljni problem izvire iz potrebe razborite ustavnosudske prosudbe zakonodavčeva balansiranja i pronalaženja optimalnog kompromisa između suprotstavljenih ustavnih vrijednosti. S jedne strane, riječ je o zahtjevima koji proizlaze iz vlasničkih prava (uključujući legitimna očekivanja da ta prava neće biti ugrožena zahvatima javne vlasti), poduzetničkih i tržišnih sloboda sa svim implikacijama koje podrazumijeva »neoliberalna ekonomska paradigma« (liberalizacija ekonomije, deregulacija tržišta, reducirana državna intervencija u socijalno-ekonomsku sferu, poštovanje »svetinje« ugovora – »tržišni fundamentalizam«). S druge strane USRH navodi kako je koncept socijalne države izgrađen na ideji države blagostanja usmjerene osiguranju stvarnih uvjeta za život dostojan čovjeka, a kojoj u tom smislu nije strana ni državna intervencija u privatnopravnu sferu ugovornih odnosa, posebice u situacijama drastične neravnoteže ekonomske i realne ugovorne moći ugovornih strana (trgovaca i potrošača – građana), a naročito u kontekstu izražene gospodarske i socijalne krize i tržišnih previranja. Ovo zato što u izrazito nepovoljnim ekonomsko-monetarnim konstelacijama, klasični liberalni principi slobodne trgovine i ugovorne autonomije (načelo pacta sunt servanda) mogu rezultirati izrazito nepravednim i socijalno-etički neprihvatljivim učincima.¹²

4. Analiza judikature ESLJP-a glede kontrole cijene najamnine

ESLJP je istaknuo kako je pitanje stambenog zbrinjavanja, koje suvremena društva smatraju temeljnim društvenim potrebama i koje ima ključnu ulogu u socijalnoj i ekonomskoj politici država članica, često podložno određenoj razini državne regulacije. U tom kontekstu, odluka o tomu hoće li se takva područja prepustiti djelovanju tržišnih mehanizama ili će biti podložna državnoj kontroli, uključujući izbor konkretnih mjera i njihovo vremensko usklađivanje, neizbježno zahtijeva razmatranje brojnih složenih društvenih, ekonomskih i političkih čimbenika. ESLJP je prepoznao da zakonodavna vlast u oblikovanju socijalne i ekonomske politike mora imati široku slobodu procjene te je više puta naglasio kako će poštovati njezinu ocjenu o tome što se smatra „javnim“ ili „općim“ interesom, osim ako ta procjena nije očito nerazumna što je istaknuo u predmetu Hutten-Czapska protiv Poljske¹³. U tom premetu Veliko vijeće ESLJP-a složilo se s odlukom iz prethodne presude Vijeća, prema kojoj su poljske vlasti podnositeljici zahtjeva nametnule „neprimjeren i prekomjeran teret“, koji se nije mogao opravdati nikakvim legitimnim interesom šire zajednice. Ipak, Veliko vijeće je dodatno istaknulo da povreda prava na vlasništvo nije bila isključivo posljedica visine najamnine, već rezultat kombinacije više čimbenika: neadekvatnih zakonskih odredbi o određivanju najamnine, brojnih ograničenja prava vlasnika da raskinu ugovore o najmu, nametnutih financijskih obveza te izostanka bilo kakvog pravnog mehanizma kojim bi vlasnici mogli ublažiti gubitke, osigurati sredstva za održavanje imovine ili dobiti državnu pomoć za nužne popravke. ESLJP je podsjetio na svoju dosadašnju praksu, prema kojoj su određena ograničenja prava najmodavaca – osobito u zemljama s izraženim nedostatkom stanova – mogla biti opravdana i proporcionalna ciljevima od javnog interesa. Međutim, u ovom slučaju ograničenja koja su pogodila podnositeljicu bila su izuzetno rigorozna. Nije imala mogućnost slobodno ugovoriti najam s najmoprimcima, jer je država sama iznajmila njezinu imovinu. Također, zakon je ozbiljno ograničio mogućnost raskida ugovora o najmu, a određene najamnine bile su niže od osnovnih troškova održavanja, čime je vlasnicima onemogućeno pokrivanje troškova ili ulaganje u imovinu. Sustav nije predviđao nikakve subvencije ni kompenzacijske mehanizme, što je dovelo do neizbježnog propadanja imovine zbog nedostatnog održavanja. Poljska je, suočena s naslijeđenim manjkom dostupnih stanova, morala pronaći ravnotežu između složenih i osjetljivih socijalnih pitanja, štiteći i prava vlasnika i prava socijalno ranjivih stanara. No ESLJP je naglasio da teret takvih reformi nije smio pasti isključivo na jednu grupu – u ovom slučaju vlasnike – bez obzira na važnost interesa druge strane. S obzirom na sve okolnosti i utjecaj zakonske regulative o najamninama tijekom predmetnog razdoblja, ESLJP je zaključio da poljske vlasti nisu uspjele uspostaviti pravičnu ravnotežu između interesa zajednice i zaštite prava vlasnika. Time je prekršen članak 1. Protokola br. 1 uz EKLJP.

U predmetu Mellacher i drugi protiv Austrije¹⁴ koji se odnosio na prigovore najmodavaca na zakonsko sniženje najamnine u kontekstu članka 1. Protokola br. 1. ESLJP je zaključio kako je austrijski zakonodavac imao opravdane razloge smatrati da načela socijalne pravednosti opravdavaju smanjenje izvornih najamnina. ESLJP je ocijenio da zakonski propisana smanjenja, iako znatna, ne predstavljaju nužno pretjerano opterećenje za vlasnike nekretnina.

U predmetu Bittó i drugi protiv Slovačke ¹⁵ grupa od 21 državljanina Slovačke podnijela je zahtjev ESLJP-u, tvrdeći da im je povrijeđeno pravo na mirno uživanje vlasništva zbog primjene sustava „kontroliranih“ ili zaštićenih najamnina na njihovim nekretninama. ESLJP je zaključio da takav sustav predstavlja miješanje u pravo vlasništva. Iako je to miješanje bilo u skladu sa slovačkim zakonodavstvom i imalo legitiman cilj socijalne politike u području stanovanja, ESLJP je ocijenio da je nametnuti teret bio prekomjeran za vlasnike stanova. Istaknuo je da je u razdoblju nakon raspada komunističkog režima i uspostave neovisne države Slovačka bila suočena s izazovom usklađivanja složenih društvenih, gospodarskih i političkih pitanja te da su vlasti pokušavale ublažiti teret koji je snosio privatni sektor, uključujući vlasnike stanova. Međutim, upozorio je da je Slovačka još 1992. ratificirala EKLJP, a da se sustav kontroliranih najamnina i dalje primjenjivao. Zakon iz 2011. predviđao je godišnje povećanje najamnine za 20%, međutim, ESLJP je istaknuo da su iznosi i dalje ostali vrlo niski, a zakon se i nije odnosio na prethodno razdoblje, kada je situacija za podnositelje bila još nepovoljnija. Također, primijetio je da planovi za deregulaciju, iako najavljivani, nikada nisu provedeni. ESLJP je naglasio da u reformi stambene politike država mora osigurati pravičnu raspodjelu socijalnog i financijskog tereta, a ne ga jednostrano prebaciti na jednu društvenu skupinu – u ovom slučaju na vlasnike nekretnina. Posebno je istaknuto da se sustav nije odnosio na velik broj stanova, te da je njegova dugotrajna primjena bila rezultat neučinkovite stambene politike. Stoga je ESLJP utvrdio da je došlo do povrede članka 1. Protokola br. 1. Osim toga, ocijenio je da je riječ o sustavnoj povredi koja proizlazi iz slovačkog zakonodavnog okvira i njegove primjene. ESLJP obično ne propisuje konkretne mjere koje država treba poduzeti, u ovom je slučaju – zbog velikog broja osoba u sličnoj pravnoj situaciji – smatrao opravdanim predložiti uvođenje jasnog i učinkovitog pravnog mehanizma za naknadu štete. ESLJP je zaključio da iako je slovačko zakonodavstvo predvidjelo postepeno izjednačavanje najamnina do 2016. te mjere nisu osigurale nadoknadu štete za razdoblje prije njihove primjene. Stoga je pozvao državu da što prije uspostavi posebno, jasno i djelotvorno pravno sredstvo koje će omogućiti stvarnu naknadu štete zbog utvrđene povrede.

U predmetu Kasmi protiv Albanije¹⁶ podnositelj je tvrdio da mu je povrijeđeno pravo vlasništva jer nije mogao ponovno preuzeti posjed nad nekretninom koja je nakon privatizacijskih reformi, provedenih poslije pada komunističkog režima, bila priznata kao vlasništvo njegove obitelji. Međutim, u toj su nekretnini živjeli stanari koji su, kao umirovljenici u riziku od beskućništva, uživali posebnu zakonsku zaštitu. ESLJP je prihvatio da je cilj zakona – osigurati ranjivim skupinama pristupačan smještaj u okolnostima nedostatka stanova – bio legitiman. Ipak, utvrdio je da je došlo do povrede članka 1. Protokola br. 1. Ova povreda je proizašla iz kombinacije više čimbenika: zakonski propisanih ugovora o najmu koji su ograničavali prava vlasnika, izostanka učinkovitih pravnih sredstava kojima bi podnositelj mogao zaštititi svoje pravo na raskid ugovora, zakonski utvrđenih niskih najamnina koje se nisu usklađivale s inflacijom te dugog razdoblja pravne i životne nesigurnosti u kojem se nalazio.

U predmetu Berger-Krall i drugi protiv Slovenije ESLJP je zaključio da nije došlo do povrede članka 1. Protokola br. 1. Predmet se odnosio na pritužbe stanara koji su, pod bivšim režimom, živjeli u društvenim stanovima temeljem tzv. stanarskog prava, a koji su, nakon prijelaza Slovenije na tržišno gospodarstvo, bili pogođeni povećanjem najamnine i smanjenom sigurnošću stanovanja. Iako je ESLJP priznao da je došlo do općeg smanjenja pravne zaštite stanara kao posljedice zakonodavnih i gospodarskih reformi, ocijenio je da su takve promjene bile neizbježne u kontekstu denacionalizacije i tržišne tranzicije. Naglasio je da je država bila dužna pronaći razumnu ravnotežu između interesa stanara i vlasnika. ESLJP je također istaknuo da podnositelji zahtjeva i dalje uživaju određeni stupanj zaštite – njihovi su ugovori sklopljeni na neodređeno vrijeme, a nove najamnine, iako veće, i dalje su ispod tržišnih te nisu nerazmjerne njihovim financijskim mogućnostima. Stoga je zaključio da je Slovenija u dovoljnoj mjeri osigurala pravičnu raspodjelu socijalnog i financijskog tereta reforme stambenog sustava.

U predmetu Edwards protiv Malte¹⁷ ESLJP je razmatrao slučaj u kojem je Vlada rekvirirala stambenu zgradu i susjedno zemljište podnositelja kako bi osigurala smještaj beskućnicima. Iako je cilj takve mjere bio legitiman – omogućiti pravednu raspodjelu stambenog prostora, pružiti socijalnu zaštitu najugroženijima i spriječiti beskućništvo – ESLJP je zaključio da je došlo do povrede članka 1. Protokola br. 1. U procjeni proporcionalnosti mjere, ESLJP je uočio da je podnositelj izgubio gotovo svaku kontrolu nad svojom imovinom tijekom razdoblja od skoro tri desetljeća. Najamnina koju je primao bila je izrazito niska u odnosu na tržišne uvjete, a nije imao nikakav utjecaj ni na izbor stanara niti na osnovne uvjete najma. Zbog toga je ESLJP zaključio da je podnositelju nametnut nerazmjeran i pretjeran teret, jer je on sam snosio glavni dio socijalnih i financijskih posljedica smještaja drugih osoba.

U predmetu Lindheim i drugi protiv Norveške¹⁸ ESLJP je razmatrao zakonodavne izmjene kojima je najmoprimcima zemljišta – bilo za stalno stanovanje ili korištenje kao kuće za odmor – omogućeno da na neograničeno vrijeme produlje ugovore o najmu pod istim uvjetima kao i ranije. Utvrdio je da su namjere zakonodavca bile legitimne, budući da su težile zaštiti najmoprimaca koji nisu bili u mogućnosti nositi se s naglim porastom najamnina nakon ukidanja kontrole najamnine 2002. međutim, ipak je utvrdio povredu članka 1. Protokola br. 1. Ocijenio je da su podnositeljima zahtjeva, kao vlasnicima zemljišta, zakonskim izmjenama nametnuta nerazmjerna ograničenja. Ključni razlozi za takav zaključak bili su vrlo niske najamnine koje nisu bile u skladu s tržišnom vrijednošću zemljišta, činjenica da su ugovori automatski produljivani bez vremenskog ograničenja, da se visina najamnine mogla mijenjati isključivo u skladu s indeksom potrošačkih cijena, a ne s realnom vrijednošću zemljišta, te da su samo najmoprimci imali mogućnost raskida ugovora. Stoga je ESLJP zaključio da su vlasnici snosili nerazmjerno velik teret u odnosu na postavljene ciljeve javnog interesa.

Način na koji najmoprimci koriste nekretninu može igrati značajnu ulogu u procjeni proporcionalnosti mjera kontrole najamnine koje analizira ESLJP. U predmetu Bradshaw i drugi protiv Malte¹⁹ radilo se o zakupu prostora koji je služio kao sjedište tradicionalnog glazbenog kluba. ESLJP je istaknuo da se nekretnina koristi za društvene, kulturne i komercijalne aktivnosti, a ne za socijalno stanovanje. Budući da takva namjena podrazumijeva manji stupanj javnog interesa, ESLJP je zaključio da u tom slučaju ne postoji dovoljno opravdanja za značajno snižavanje najamnine u odnosu na tržišnu vrijednost.²⁰

5. Umjesto zaključka

Opće je pravilo da ako je neka od stranaka u ugovornom odnosu nezadovoljna tim odnosom, ona je dužna nesporazume i probleme rješavati pregovorima s drugom ugovornom strankom, a u slučaju neuspjeha, preostaje joj spor iznijeti pred nadležni sud. Tek u sporu o građanskim pravima i obvezama moguće je uspostavljanje jednakosti i pravedne ravnoteže među strankama. U sporovima koji se odnose na sukobljena prava i interese, ta jednakost podrazumijeva da se svakoj stranci mora pružiti razumna mogućnost iznijeti pred sud svoje tvrdnje, i to pod uvjetima koji je ne stavljaju u nepovoljniji položaj u odnosu prema protivnoj stranci (načelo jednakosti oružja).

Pitanje je - ima li država odnosno zakonodavac, poštujući načelo socijalne države na kojoj počiva ustavnopravni poredak Republike Hrvatske, u situaciji stambene krize, pozitivnu obvezu poduzeti određene mjere u gospodarstvu odnosno umiješati se u tržišnu funkciju kako bi osigurala ostvarenje temeljnih socijalnih prava i socijalne sigurnosti te izjednačila odnosno umanjila socijalne razlike i mogućnosti građana u pogledu mogućnosti najma stana. Sadržaj ugovora o najmu je stvar prirode trenutačnog obvezno pravnog odnosa među ugovornim strankama, koji može biti rezultat slobodnog ugovaranja, a može i proizlaziti iz mjerodavnog propisa u kojem je sadržana odgovarajuća ius cogens norma. Pritom zakonodavac, u smislu čl. 2. st. 4. Ustava, uživa široku autonomiju, koja može uključivati i svakodobnu zamjenu jednog normativnog modela drugim normativnim modelom, ovisno o okolnostima, ali uvijek u skladu s Ustavom i zakonom te pod uvjetom da takav postupak zakonodavca ima legitiman i razumno opravdan cilj u javnom interesu, kao i da su primijenjene mjere nužne i razmjerne.

Naime, miješanje državne vlasti u prava adresata obuhvaćenih pozitivnim mjerama državne i javne vlasti u gospodarskom području, kako bi se osiguralo ostvarenje temeljnih socijalnih prava i socijalne sigurnost te kako bi se izjednačile ili umanjile ekstremne socijalne razlike, može se opravdati samo ako takvo miješanje zadovoljava dva uvjeta. Prvo, da je riječ o pravno valjanom (zakonitom) miješanju. Drugo, da to miješanje ima legitimni cilj i da je opravdano s aspekta javnog ili općeg interesa. U svakom slučaju, u vezi s tim moramo u ovom postupku odgovoriti na sljedeća pitanja (ako se krene u smjeru ograničavanja cijene najamnine): koji je cilj zakonodavac želio postići izmjenama zakona o najmu i kontrolom cijene najma i je li taj cilj legitiman? Je li mjera ograničavanja cijene najma razmjerna cilju koji se nastojao postići odnosno nameće li takva mjera prekomjerni teret na najmodavce, kao adresate potencijalne novele Zakona o najmu stanova. Pri tomu treba imati na umu kako je načelo razmjernosti u svjetlu socijalne države i socijalne pravde sastavni dio koncepta materijalne pravne države, odnosno vladavine prava (čl. 3. Ustava).

Ako analiziramo stranu judikaturu i legislativu glede kontrole cijene najma vidimo kako ona ima izrazit reformski karakter, zahvaća u društveni i politički realitet i zato uzrokuje iznimne konflikte i političke napetosti. Svaka odluka, naime, u području predmetne problematike potencijalni je izvor raznorodnih konflikata. Pravnim normama o ograničavanju cijene najma subjektima se, u pravilu, nalaže određeno činjenje, propuštanje odnosno trpljenje. Time se vrlo često neposredno zahvaća u sadržaj, najčešće imovinskih prava, što neizbježno vodi konfliktu.

Pod pretpostavkom da smo krenuli u smjeru ograničavanja cijene najma diskrecijske ovlasti države „ne smiju za sobom povlačiti posljedice koje se ne slažu s temeljnim ustavnim vrednotama na kojima se gradi ustavni poredak Republike Hrvatske“. Zahtjevi vladavine prava nalažu da, ovisno o okolnostima i predmetu uređenja, sistemske zakonodavne promjene budu provedene u skladu s načelom pravedne ravnoteže, sa što manje posljedica za one koje će te promjene pogoditi. U tom smislu postoji zakonodavčeva obveza da uspostavi ravnotežu između općih ili javnih interesa zajednice (zbog kojih se uvodi novi zakonodavni model) i zaštite prava koja su prethodno priznata dotadašnjim nositeljima. Drugim riječima, postoji zakonodavčeva obveza da, ovisno o okolnostima i predmetu uređenja, u prijelaznim zakonskim odredbama ponudi prikladna rješenja za situaciju koja će pogoditi dotadašnje nositelje prava i obveza, osobito onda kad tu situaciju uzrokuje sam zakonodavac svojom intervencijom.²¹ Pri tomu temeljno pravilo je da pravna norma vrijedi pro futuro (u buduće) odnosno da vrijedi od trenutka kad je stupila na snagu za buduća ponašanja pravnih subjekata. Bitno je istaknuti da zakonodavac usprkos svim ovlastima koje ima, nema ovlast miješati se u konkretni ugovorni odnos koji je postojao prije donošenja izmjena i dopuna pojedinog zakona, jer bi takvo postupanje konstituiralo arbitrarno korištenje zakonodavnih ovlasti, a koji zaključak je potvrdio i USRH u odluci pod posl. br. U-I/897/2014. Ustav u čl. 90. st. 5. iznimno dopušta povratno djelovanje pojedinih odredbi zakona ali samo „iz posebno opravdanih razloga“, dok se Poslovnikom Hrvatskog sabora²² u čl. 176. jasno određuje da, cit.: „Kad se prijedlogom zakona određuje da pojedine njegove odredbe imaju povratno djelovanje, predlagatelj zakona dužan je obrazložiti posebno opravdane razloge koji to nalažu“. Dakle, da bi retroaktivno djelovanje pojedinih odredbi bilo dopušteno, potrebno je da za navedeno postoje posebno opravdani razlozi, te da predlagatelj zakona obrazloži posebno opravdane razloge zbog kojih je uvedeno povratno djelovanje pojedinih odredbi.

izv. prof. dr. sc. Dejan Bodul, Sveučilište u Rijeci, Pravni fakultet

izv. prof. dr. sc. Sanja Grbić, Sveučilište u Rijeci, Pravni fakultet