Procjena nepopravljivih štetnih posljedica prema članku 39. prvom stavku 1. Zakona o Ustavnom sudu1 osigurava da Ustavni sud može obustaviti izvršenje nekog propisa u cijelosti ili djelomično, do konačne odluke Ustavnog suda, ako bi njegova provedba mogla dovesti do nepopravljivih štetnih posljedica. Kada Ustavni sud odlučuje o privremenoj obustavi provedbe osporene uredbe, uvijek se "važe" između štetnih posljedica koje bi nastale provedbom protuustavnog propisa i štetnih posljedica koje bi nastale da se osporene odredbe ne provode, dakle Ustavni sud važe takve posljedice u oba slučaja, no odlučujući na temelju članka 39. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud (još) ne ocjenjuje sadržaj moguće neustavnosti osporenog propisa.
Provođenje postupka ocjene ustavnosti i zakonitosti Uredbe pokrenut je na prijedlog Sindikata policije Slovenije iz Ljubljane (u daljnjem tekstu: Predlagatelj, navodeći da je Uredba u neskladu s člancima 2., 14., 35., 49., 50. i 51. i trećim stavkom članka 153. slovenskog Ustava. Smatraju da Uredba nije imala odgovarajuću podlogu u Zakonu o zaraznim bolestima (objava, "Narodne novine Republike Slovenije", br. 33/06 - službeni pročišćeni tekst, 142/20 i 82/21 - u daljnjem tekstu ZoZB) odnosno, da je u suprotnosti s ZoZB-om.
Predlagatelj tvrdi da je člankom 10.a Uredbe protuustavno i protuzakonito predviđeno de facto obvezno cijepljenje, jer iako prvi stavak članka 5. Uredbe propisuje poštivanje uvjeta preboljenja, cijepljenja ili testiranja za zaposlenike u državnoj upravi, osporeni članak zahtijeva ispunjenje uvjeta preboljenja ili cijepljenja, ali ne i testiranje. Uredba stoga povrjeđuje pravo radnika na obavljanje posla prema ugovoru o radu i prisiljava ih na cijepljenje. Ovako pravno neutemeljeno propisivanje obveze cijepljenja dovodi do prisilnog zadiranja u fizički i osobni integritet radnika, ako bi se upravo iz tog razloga odlučili cijepiti. Pritom zaposlenicima u tijelima državne uprave koji nisu ostvarili pravo na kovid-potvrdu jer nisu preboljeli koronavirusnu bolest ili se nisu u potpunosti cijepili, a zbog zdravstvenih razloga se ne smiju cijepiti, no ne mogu svoj posao obavljati "od kuće" prijete predviđene sankcije sukladno radnopravnim propisima, što znači i otkaz ugovora o radu. Upravo u policijskoj struci i djelatnostima zaštite javnog reda i mira rad kod kuće nije moguć po samoj prirodi stvari unatoč tome što većina zaposlenika nema kontraindikaciju na cijepljenje. Podnositelj smatra da se Uredbom utvrđuju dvije neustavne i nezakonite alternative za zaposlenike u državnoj upravi koji se ne žele cijepiti - cijepljenje protiv svoje volje ili namjerno zaražavanje koronavirusnom infekcijom, što je oboje neetično.
Predlagatelj nadalje navodi kako su obvezna cijepljenja predviđena ZoZB-om, da se u kalendaru obveznog cijepljenja ne navodi cijepljenje protiv koronavirusne infekcije, dok program cijepljenja cijepljenje samo preporučuje, što obvezu cijepljenja osporeni članak Uredbe čini de facto obaveznom. Nadalje, Uredbom nije objašnjeno zašto je slovenska Vlada uopće donijela odluku o obveznom cijepljenju zaposlenika u tijelima državne uprave jer nisu uzete u obzir stručne smjernice savjetodavne skupine i ocjene proporcionalnosti mjere koja se uvodi osporenom Uredbom. Predlagatelj predlaže da Ustavni sud ukine ili poništi članak 10.a Uredbe te da Ustavni sud obustavi izvršenje osporene odredbe do konačne odluke, jer zaposlenici u tijelima državne uprave riskiraju sankcije iz oblasti radnog zakonodavstva koje obuhvaćaju i prestanak zaposlenja2 . Podnositelj prigovara i manjkavosti po pitanjima vremenskog važenja Uredbe i razdoblja provjere opravdanosti mjera.
Slovenska Vlada u očitovanju na prijedlog ističe da predlagatelji nisu dokazali da bi prava radnika bila ugrožena u smislu članka 23.a alineja 11., te prigovara procesnoj legitimaciji podnositelja, epidemiološku situaciju u zemlji, poziva se na podatke o broju zaraženih te naglašava da se Slovenija trenutno nalazi na popisu zemalja prema Europskom centru za prevenciju i kontrolu bolesti u " tamnocrvenom" te da su stoga epidemiološke mjere u vidu izolacije u slučaju infekcije, karantene u slučaju visokorizičnog kontakta ili dolaska iz rizične zemlje, testiranje i posebno cijepljenje, opravdane. Vlada smatra da postizanje okruženja u kojem nema širenja zaraznih bolesti i koje ima uspostavljen zdravstveni sustav koji pravilno funkcionira treba biti pozitivna zakonska obveza svake zemlje te da je cijepljenje ili preboljenje zaposlenika u državnoj upravi jedina mjera koja omogućuje učinkovito osiguranje prava radnika na sigurno i zdravo radno okruženje. Poslodavac bi trebao osigurati takvo radno okruženje i obratiti posebnu pozornost na one skupine zaposlenika koje su sa zdravstvenog stajališta posebno osjetljive.
Vlada je nadalje navela kako uvođenje mjera osporenom Uredbom ima za cilj spriječiti širenje virusa SARS-CoV-2 u prostorijama poslodavca na necijepljene zaposlenike. Za zaposlenike u tijelima državne uprave Vlada je odabrala drukčiji pristup, s obzirom na to da ti zaposlenici imaju puno izravnih kontakata s korisnicima usluga i strankama (građanima), u što se ubraja i policija. Smatra da podnositelj jednostrano tumači ustavno jamstvo slobode i zaštite rada i prava na rad i to sa stajališta državnog službenika koji se ne želi cijepiti. Vlada nadalje tvrdi da je osporena odredba, koja je bila privremene prirode, donesena kako bi se osiguralo nesmetano funkcioniranje države - kontinuirano pružanje usluga korisnicima i osigurala javna sigurnost, javno zdravlje i usklađenost kako bi se spriječilo širenje COVID-19.
Vlada također smatra da su argumenti podnositelja u vezi s nepopravljivim posljedicama koje bi mogle proizaći iz provedbe članka 10.a Uredbe pretjerane i da ne proizlaze iz osporene odredbe Uredbe s obzirom na to da ne predviđa pokretanje postupka otkaza zaposleniku koji nije prebolio zarazu koronavirusom ili se nije cijepljenja.
Vezano za navode podnositelja zahtjeva da će socijalna sigurnost zaposlenika biti ugrožena pri prestanku radnog odnosa zbog neostvarivanja uvjeta preboljenja ili potpunog cijepljenja, Vlada je istaknula da postoji mogućnost izvanrednog otkaza ugovora o radu i navodeći da je Uredba važeća za sve zaposlenike. Vlada je također navela da se testiranjem neće spriječiti širenje zaraze niti postići zaštita od infekcije virusom SARS-CoV-2, odnosno, učinci testiranja u manjoj mjeri štite od zaraze nego cijepljenje, jer se infekcija može pojaviti i nakon testiranja; rizik od prijenosa infekcije na cijepljene osobe trebao bi biti znatno manji nego na necijepljene osobe, pa Vlada smatra da bi obustava provedbe osporene odredbe mogla nanijeti znatno veću štetu jer bi širenje zaraze moglo dovesti do zatvaranja države. Vlada naglašava sigurnost cijepljenja te navodi kako cijepljenje neće naštetiti zdravlju zaposlenika, dok će u slučaju nedovoljnog cijepljenja, a time i nedostatka kolektivnog imuniteta, doći do štetnih posljedice po život, zdravlje i zdravo i sigurno radno okruženje.
Ustavni sud u svojoj ocjeni primjećuje da Podnositelj zahtjeva smatra kako su prava zaposlenika ugrožena jer cijepljenje predstavlja nepovratno miješanje u nepovredivost njihovog tjelesnog i duševnog integriteta te da bi u slučaju nepoštivanja uvjeta bolesti ili cijepljenja zaposlenici mogli ostati bez posla te bi tako mogla biti ugrožena njihova socijalnu sigurnost. Osporena odredba članka 10.a, stavak 4. Uredbe propisuje da čelnik tijela državne uprave poduzme mjere protiv onih zaposlenika za koje se ne bi primjenjivale iznimke propisane istim člankom, dok u Uredbi nisu navedene te mjere, što znači da čelnik može provoditi postupke utvrđene Zakonom o javnim službenicima, odnosno Zakonom o radu. S obzirom na to da je jedna od mjera i otkaz ugovora o radu, Ustavni sud je zaključio da se ne može isključiti gubitak zaposlenja za radnike bez covid potvrde (preboljenja ili potpunog cijepljenja, odnosno potvrda liječnika obiteljske medicine da je cijepljenje u konkretnom slučaju kontraindicirano) ako ti radnici ne bi mogli obavljati posao kod kuće, moguće je da protiv njih budu provedeni stegovni postupci, odnosno postupci za prestanak radnog odnosa, koji bi mogli rezultirati gubitkom socijalne sigurnosti radnika i osoba koje taj radnik uzdržava, koju je mogućnost (otkaz) potvrdila i Vlada u svojem očitovanju.
Ustavni sud je uočio da Uredba ne isključuje nijednu od mjera koje propisuje radno zakonodavstvo, a druge mjere koje navodi Vlada (čekanje na posao, premještaj državnog službenika) također bi mogle rezultirati izostankom (neizvršenjem posla) mnogih državnih službenika ili im otežati rad zbog premještanja i premještanja na drugo radno mjesto, pa čak i onemogućavanjem rada. Stoga bi takve mjere čak bile u izravnom sukobu s jasno definiranom svrhom članka 10.a stavka 1.a Uredbe, a to je osiguranje nesmetanog funkcioniranja države. Ustavni sud je stoga utvrdio da na temelju osporene odredbe može doći i do otkaza ugovora o radu, što ne znači samo pogoršanje položaja radnika, već i prijetnju njihovim pravima ili čak prestanak svih prava iz radnog odnosa te je ispunjena procesna pretpostavka iz jedanaeste alineje prvog stavka članka 23.a Ustavnog zakona za podnošenje prijedloga.
Ustavni sud je primijetio da slovenska Vlada nije dokazala da bi se virus SARS-CoV-2 znatno brže širio među državnim (javnim) službenicima i korisnicima njihovih usluga, nego li u ostatku populacije, pa se ne može opravdati Vladin argument da je osporena mjera jedina koja radnicima omogućuje jamčenje sigurnog i zdravog radnog okoliša. Stoga se iz Vladinog očitovanja ne može zaključiti da bi funkcioniranje državne uprave moglo biti u toj mjeri ugroženo koji iziskuju strože uvjete za obavljanje poslova. Naime, ti podaci ne proizlaze iz javno dostupnih podataka ili informacija koje je zdravstvena struka dala u javnost.
Ustavni sud smatra da je izjava Vlade da bi obustava provedbe osporene odredbe mogla nanijeti znatno veću štetu, jer bi širenje zaraza moglo dovesti do zatvaranja države, nepotkrijepljena i paušalna, jer Vlada ne navodi nikakve konkretne razloge zašto bi država mogla biti zatvorena ako bi zaposlenici državne uprave (kao i svi drugi zaposlenici i isti kao i svi korisnici usluga) bili podvrgnuti adekvatnom testiranju na zarazu koronavirusom. Iako Vlada tvrdi da testiranje ne ograničava širenje infekcija SARS-CoV-2 jednako učinkovito kao cijepljenje, u očitovanju nema konkretnih stručnih razloga iz kojih proizlazi da bi zbog provođenja adekvatnog testiranja (a ne cijepljenja/preboljenja), kad bi se osporena odluka primijenila i na zaposlenike državne uprave, bilo ugroženo sigurno i zdravo radno okruženje zbog povećane mogućnosti kontakata visokog rizika sa zaraženim osobama. Jedina posljedica obustave provedbe osporene odredbe bila bi da će zaposlenici u državnoj upravi nastaviti obavljati poslove pod istim uvjetima kao i do sada, odnosno, kako je to predviđeno za ostalu radnu populaciju koja nije zaposlena u državnoj upravi, a tiče se obveznog valjanog testiranja (prema članku 5. Uredbe) te provođenja općih i posebnih mjera za sprječavanje širenja virusa SARS-CoV-2 (zaštitne maske, dezinfekcija, distanca i dr.).
Vlada također nije precizirala učinak mjere karantene na proces rada u državnoj upravi (prema Pravilniku o izuzeću iz karantene osobi koja preboli koronavirus ili je u potpunosti cijepljena ne određuje se kućna karantena nakon visokorizičnog kontakta s osobom zaraženom SARS-CoV-2, dok se to izuzeće ne primjenjuje prema necijepljenim osobama) pa se ova tvrdnja ne može ocijeniti.
Ustavni sud je s obzirom na sve navedeno ocijenio da Vlada nije pokazala da bi obustava provedbe članka 10.a Uredbe uzrokovala takvo širenje zaraze koronavirusom među zaposlenicima državne (javne) uprave da bi ugrozila javno i dovela do zatvaranja zemlje. S druge strane, ako bi se osporena odredba provela, a kasnije se pokazala neustavnom ili nezakonitom, pa bi ju Ustavni sud poništio ili ukinuo, moglo bi doći do nepopravljivih štetnih posljedica za one zaposlenike u državnoj/javnoj upravi koji nisu udovoljili traženim uvjetima iz osporene odredbe. Pritom se ne može zanemariti da je cijepljenje po prirodi stvari za pojedinca trajna i nepovratna mjera pa je i Vladin argument da osporena odredba predstavlja mjeru privremene prirode također nevažan.
Prema Ustavnom sudu, relevantna je i tvrdnja predlagatelja da bi štetne posljedice nastale i ako se pojedinci namjerno izlože virusu kako bi se razboljeli i stekli pravo na potvrdu koja im omogućava rad. Konačno, Ustavni sud je objasnio da bi mjere koje su na raspolaganju poslodavcu u smislu radnopravnog zakonodavstva, mogle rezultirati izostankom ili neizvršavanjem poslova mnogih državnih službenika, što bi zasigurno zakompliciralo ili možda čak spriječilo nesmetano odvijanje radnog procesa u državnoj/javnoj službi/upravi što bi bilo u izravnom sukobu s jasno definiranom svrhom prvog stavka članka 10.a Uredbe koji glasi: (1) Bez obzira na prvi stavak članka 5. ove Uredbe, zaposlenici u tijelima državne uprave moraju, kako bi se osiguralo nesmetano funkcioniranje države, izvršavali zadaće na radnom mjestu, u prostorijama poslodavca ili u prostorijama drugog tijela državne uprave ispuniti uvjet preboljenja ili cijepljenja."
Kod procjene odmjeravanja nepopravljivih štetnih posljedica Ustavni sud zaključno je istaknuo da se ne može tvrditi da bi posljedice obustave provedbe osporene odredbe bile teže od posljedica koje bi nastale ako bi se osporena odredba izvršila. Vlada nije uvjerljivo potkrijepila da bi privremena obustava provedbe osporene odredbe, a time i daljnja uvjetovanost za rad u državnoj upravi (ili preboljenje ili test ili cijepljenje), ubrzalo širenje virusa na takav način da bi ugrozilo funkcioniranje državne uprave, a time i državu i javno zdravstvo te da bi moglo doći i do zatvaranja države. Naglašava se da svi drugi društveni podsustavi i dalje djeluju pod tri navedena uvjeta (ili preboljenje ili test ili cijepljenje). S druge strane, provedba ove odredbe mogla bi dovesti do nepopravljivih štetnih posljedica za one zaposlenike u državnoj upravi koji ne ispunjavaju traženi uvjet potpunog cijepljenja, a za koje ne važe iznimke iz članka 10.a stavka 3. ili 4. Uredbe3 kako zbog mogućeg otkaza ugovora o radu, tako i zbog činjenice da je cijepljenje nepovratna mjera za pojedinca.
Stoga, unatoč ozbiljnosti epidemiološke situacije, uzimajući u obzir navode predlagača i Vlade, Ustavni sud je ocijenio da bi provedba moguće neustavnog članka 10.a Uredbe uzrokovala više štete od privremene odgode primjene.
Ivana Đuras, viša ustavnosudska savjetnica, Ustavni sud Republike Hrvatske
____________________________________________
^ 1 Zakon o Ustavnom sudu ("Službeni glasnik Republike Slovenije", broj 64/07 - službeni pročišćeni tekst, 109/12, 23/20 i 92/21), slov. Zakon o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07)
^ 2 prema Zakonu o radnim odnosima (Narodne novine Republike Slovenije, br. 21/13, 78/13 - izmijenjene, 52/16 i 81/19), slov. Zakon o delovnih razmerjih (Uradni list RS, št. 21/13, 78/13 – popr., 52/16 in 81/19) i Zakonu o javnim službenicima ("Narodne novine Republike Slovenije", broj 63/07 - službeni pročišćeni tekst i 65/08), slov. Zakon o javnih uslužbencih (Uradni list RS, št. 63/07 – uradno prečiščeno besedilo in 65/08)
^ 3 3) Čelnik tijela državne uprave može iznimno odlučiti da zaposlenik tijela državne uprave može obavljati poslove iz prvog stavka ovoga članka ako ispunjava uvjet testiranja i ako donese potvrdu liječnika u kojoj se navodi da cijepljenje se ne preporučuje iz zdravstvenih razloga.
(4) Čelnik tijela državne uprave zaposlenicima koji ne ispunjavaju uvjet preboljenja ili cijepljenja iz prvog stavka ovoga članka, te zaposlenike koji su na radnim mjestima uz utvrđenu iznimku iz prethodnog stavka, organizira rad kod kuće, ako to priroda, vrsta posla i proces rada omogućuju. Ako se rad od kuće zbog prirode i vrste posla ne može organizirati, čelnik tijela državne uprave poduzima radnjeu skladu s propisima koji uređuju radne odnose
