Izvan područja međunarodne i privremene zaštite, glavnina upravnih postupaka, te s njima povezanih upravnih sporova, što se tiču statusa stranaca – državljana trećih zemalja, vodi se u pogledu odobravanja, odnosno ukidanja privremenog boravka i stalnog boravka. U idućem razdoblju može se očekivati i sve više postupaka vezanih uz dugotrajno boravište.1 Kod privremenog boravka, jedna od pretpostavki za odobravanje je i ispunjavanje neke od propisanih svrha boravka: spajanja obitelji; srednjoškolskog obrazovanja; studiranja; istraživanja; humanitarnog razloga; životnog partnerstva; rada; rada upućenog radnika; boravka osobe s dugotrajnim boravištem u drugoj državi članici EGP-a; u druge svrhe; boravka digitalnih nomada.2
Ovaj tekst posvećen je važnosti svrhe privremenog boravka, te vrste zatraženog boravka, u kontekstu neposredne primjene ustavnih i konvencijskih normi, odnosno procjene sigurnosnog rizika stranca.
Prvo pitanje razmatramo u svjetlu novije ustavnosudske prakse (npr. odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske: broj: U-III-2864/2016 od 23. svibnja 2019.; U-III-5917/2016 od 5. studenoga 2019.), koja naglašava da upravni sudovi sude na temelju zakona, ali i na temelju Ustava. Stoga zadaća upravnih sudova nije ograničena samo na kontrolu zakonitosti pojedinačnih akata i postupanja javnopravnih tijela u smislu jesu li potonji utemeljeni na slovu zakona, već su upravni sudovi dužni primjenjivati ustavne odredbe o pravima i slobodama pojedinaca kako ih tumači Ustavni sud, odnosno preispitati je li određeni pojedinačni akt ili postupanje javnopravnog tijela, iako utemeljeno na zakonu, protivno Ustavom zajamčenim pravima i slobodama. Budući da je Republika Hrvatska kao suverena država prenijela dio svoje sudbene jurisdikcije na Europski sud za ljudska prava (ESLJP), Ustavni sud primjenjuje pravne standarde koje je u svojoj praksi taj izgradio ESLJP. Spomenuto ujedno omogućuje da se sporovi riješe na nacionalnoj razini izravnom primjenom Konvencije i prakse ESLJP-a. U skladu s načelom supsidijarnosti konvencijskog nadzornog sustava, nijedna odredba domaćeg prava ne smije tumačiti i primijeniti na način nesuglasan s obvezama koje proizlaze iz Ustava i Konvencije. Ove generalne napomene nužno su primjenjive i u odnosu na javnopravna tijela u upravnom postupku. Štoviše, rješavanje upravnih stvari primarno je zadaća uprave (javnopravnih tijela), dok upravno sudstvo ima kontrolnu funkciju. Pri ispunjavanju ove ustavne i zakonske zadaće upravnog segmenta izvršne vlasti naročita je odgovornost na javnopravnim tijelima što donose konačne upravne akte.
Postoje, dakle, slučajevi (po prirodi stvari, rijetki) u kojima primjena mjerodavne odredbe domaćeg zakona u okolnostima konkretnog slučaja dovodi do ishoda nesukladnog ustavnoj, odnosno konvencijskoj normi, pa je u dotičnom slučaju potrebno izravno primijeniti ustavnu/konvencijsku odredbu.
U predmetima vezanima uz primjenu Zakona o strancima najčešće je riječ o pravu na poštovanje privatnoga i obiteljskog života. Razmatranje ovog prava osobito je važno pri odlučivanju o zahtjevu za odobrenje privremenog boravka u svrhu spajanja obitelji ili životnog partnerstva (ponekad i kod humanitarnog razloga), odnosno kod ukidanja privremenog boravka odobrenog u neku od spomenutih svrha.
U drugu ruku, ako strancu ne prijeti da će ostati bez privremenog boravka (tj. ako mu ne prijeti da će mu biti određena s time povezana obveza napuštanja hrvatskog teritorija i/ili područja EGP-a), a npr. ostatak obitelji mu legalno boravi u Republici Hrvatskoj, za ostvarivanje prava na poštovanje privatnoga i obiteljskog života nije nužno da mu bude odobren i stalni boravak (ako za to nisu ispunjene zakonom propisane pretpostavke). Pritom nije od utjecaja status koji imaju ostali članovi obitelji, jer različiti statusi, kada ne dovode u pitanje mogućnost zajedničkog života, ne dovode do povrede prava na poštovanje privatnoga i obiteljskog života. Za realizaciju ovog prava ni u kojem slučaju nije nužan primitak u hrvatsko državljanstvo. Dovoljan je status stranca na privremenom boravku, ali je upravo zato pri odlučivanju o ovom statusu, naročito u neku od rečenih svrha, potrebno ocijeniti i postoji li, unatoč neispunjavanju zakonskih pretpostavki, potreba za neposrednu primjenu ustavnih, odnosno konvencijskih normi.
Drugo pitanje tiče se sigurnosne pretpostavke zajedničke odobravanju privremenog boravka, odobravanju stalnog boravka i primitku u hrvatsko državljanstvo prirođenjem (naturalizacijom). Posrijedi je pretpostavka da stranac „ne predstavlja opasnost za javni poredak, nacionalnu sigurnost ili javno zdravlje“ (privremeni boravak i stalni boravak)3, odnosno „da poštuje pravni poredak Republike Hrvatske, da je podmirio dospjela javna davanja te da ne postoje sigurnosne zapreke za njegov primitak u hrvatsko državljanstvo“ (prirođenje)4.
Smatramo da pri procjeni sigurnosnog rizika relevantna može biti i okolnost koji status stranac traži, tj. je li riječ o riziku koji manje dolazi do izražaja, primjerice, u slučaju odobravanja privremenoga nego stalnog boravka. U predmetima primitka u hrvatsko državljanstvo kriteriji procjene rizika su, dakako, najstroži.
doc. dr. sc. Alen Rajko
__________________________
^ 1 Riječ je o institutima Zakona o strancima ("Narodne novine" br. 133/20.). Stranac je osoba koja nema hrvatsko državljanstvo (članak 3. stavak 1. točka 5. Zakona o strancima). Prema članku 1. stavak 1. Zakona o strancima, tim se Zakonom propisuju uvjeti ulaska, kretanja, boravka i rada stranaca koji su državljani trećih zemalja u Republici Hrvatskoj. Državljanin treće zemlje je, pak, osoba koja nema državljanstvo zemlje članice Europske unije, niti državljanstvo Islanda, Lihtenštajna, Norveške ili Švicarske Konfederacije, a ima državljanstvo treće zemlje ili je osoba bez državljanstva (članak 3. stavak 1. točka 3. Zakona o strancima, vezano uz točku 4. navedenog stavka). Pritom pojam Europskoga gospodarskog prostora (EGP) obuhvaća članice Europske unije, Island, Lihtenštajn i Norvešku (ne i Švicarsku, premda ni Švicarska nema položaj treće zemlje).
^ 2 V. članak 57. stavak 1. Zakona o strancima. Stavkom 2. navedenoga članka propisano je da se privremeni boravak u svrhu rada iz stavka 1. točke 7. toga članka izdaje se kao dozvola za boravak i rad.
^ 3 Članak 59. stavak 1. točka 7. i članak 157. stavak 4. Zakona o strancima.
^ 4 Članak 8. stavak 1. točka 5. Zakona o hrvatskom državljanstvu ("Narodne novine" br. 53/91., 70/91., 28/92., 113/93., 4/94., 130/11., 110/15. i 102/19.).
